徐舟：將“結果導向型”改革推向縱深

2017年07月25日 10:28 來源：中國政府采購報  

　　■ 徐舟

　　《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”）可以說是繼《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例之后，政府采購領域最為重要的一項制度。87號令和74號令、19號令等盡管師出同門，江湖輩分相同，但87號令的江湖地位卻遠非74號令等可比（招標投標幾乎就是政府采購的代名詞，政府采購法實施十幾年了，大多數國人還是分不清招標投標和政府采購的區別）。87號令甫一出臺，就在業界掀起了一股學習熱潮。作為政府采購的一線實踐者和87號令的參與起草者，筆者也談談自己的一點粗淺認識。

　　87號令的出臺，既是貫徹國家放管服等相關改革部署的外在要求，也是政府采購實踐發展和管理理念創新的內在需要。縱觀87號令，體系完整，亮點紛呈，在制度、機制設計上既有博采眾長、兼收并蓄，又有對癥下藥、獨到創新。

　　一、回歸本源，更加注重政府采購制度的實施效果

　　維護采購人合法權益本是采購的根本要義，以往由于政府采購目標的多元化，特別是在反腐倡廉的時代背景下，早期的政府采購制度過于注重構建公平競爭的市場交易規則和維護采購過程的公開、公正，淡化了政府采購的這一本來目標，在制度實施過程中引起了一些不必要的抵觸?？上驳氖?，87號令在許多地方展現了對采購人采購主體地位的維護和對于采購效率、采購質量、采購效果的重視，體現了關注采購人合法權益的制度新導向。其中以下三個方面最有代表性：

　　一是邀請招標方式被重新“激活”。出于廉政等考慮，18號令規定邀請招標必須通過公開的資格預審程序和隨機方式產生投標供應商，使得邀請招標比公開招標的程序更為復雜，而采購人希望通過邀請招標實現有限競爭的目的又無法達到，因而在以往的貨物和服務招標實踐中，邀請招標方式事實上形同“冰封”了?？梢灶A見，隨著87號令的正式實施，邀請招標方式將會煥發新的活力，并在提高采購效率、保障采購項目實施效果、提高用戶滿意度等方面發揮更大的作用。

　　二是采購決策機制有了新的突破。87號令將原本屬于評標委員會職權范圍的資格審查交由采購人、采購代理機構負責。也許在部分業內人士看來，資格審查都是客觀、剛性的內容，沒有自由裁量的空間，并非評標過程中的重頭戲。然而，筆者認為，87號令的這一制度創新，雖然只是改革探索的“一小步”，卻是理念發展的“一大步”，其影響將是深遠的。在十多年的政府采購實踐中，專家評審制度發揮了重大作用，但同時也暴露出了一些弊端。近年來，無論是理論界還是實操部門都在對專家評審制度進行總結和反思，筆者將其歸納為兩種主要改革思路：一是不動搖現有的專家評審制度，而是通過細化和量化評標辦法、加強評審專家管理、尤其是提高評標過程和評標結果透明度等相關舉措，優化現有的專家評審制度；另一個是改革現有的專家評審制度，評標委員會的職能從評審決策變為專業咨詢、由采購人根據專家評審意見進行決策的采購官制度。專家評審制度是政府采購的一項基本制度，動一發而牽全身。在未經充分論證和試點、且上位法未作調整的情況下，87號令不可能單騎冒進。不過，對于這兩種不同的改革思路，87號令卻都有所體現。讓采購人承擔資格審查職能，更多地參與評標決策，這可以看作是對上述第二種采購官思路的一個小探索。而87號令在評標環節信息公開方面的新突破（第69條：對未通過資格審查的投標人，應當告知其未通過的原因；采用綜合評分法評審的，應當告知未中標人本人的評審得分與排序），則是上述第一種以透明促規范思路的具體實踐。這一舉措在不增加監管成本的情況下，必將對促進評標委員會客觀、公正評審，提高評標工作質量顯現出巨大的威力。

　　三是管理鏈向兩頭延伸。87號令作為招標投標管理制度，卻增加了許多采購需求管理（第10、11條）、合同履約、驗收及履約管理方面的條款（第73-75條）。招標投標管理本是一種締約過程管理，如果說前期的采購需求環節還可以算是締約過程中要約邀請的一部分的話，那履約過程應該是有別于締約過程的。但是，87號令撇開爭議，勇于創新，將招標投標管理范圍向前后延伸。尤其是針對實踐中“盜版新華字典”、“問題課桌椅”等典型案例所透視出的少數采購人在履約驗收和履約管理方面的不作為現象，從維護國家利益、社會公益和政府采購公共形象的角度，明確賦予了采購人加強履約管理、依法追究中標人違約責任等法定職責。折射出87號令從以往的“重程序輕結果”到程序規范和結果滿意并重的新管理理念。

　　二、直面問題，更加注重政府采購制度的針對性和可操作性

　　筆者感覺，87號令體現出了一種“母愛式立法”。87號令全文1萬3千多字，沿著招標投標全流程，一路牽手走過，有諄諄告誡、有悉心指點，可謂無微不至，實操性非常強。

　　一是針對設定招標限價、接受聯合體投標、混合項目屬性、投標人是否必須參加現場開標、樣品評審等一些實踐中存在困惑的問題，87號令明確了具體操作規則。

　　二是針對生產廠家授權、惡性競爭、低價中標、圍標串標、評分畸高畸低、放棄中標、違法分包、不與中標供應商簽約、放棄合同權利和主體責任等實踐中的共性和突出問題，采取了相關舉措。例如，針對利用生產廠家授權等進行“控標”的現象，87號令明確禁止將除進口貨物以外的生產廠家授權、承諾、證明、背書等作為資格要求。針對個別評委評分畸高畸低認定難問題，87號令將原《關于進一步規范政府采購評審工作有關問題的通知》（財庫〔2012〕69號，以下簡稱69號文）要求的“評標委員會一致認定”改為“評標委員會認定”，使得認定畸高畸低評分具有了可操作性。針對近來輿論爭議焦點的惡性競爭、低價中標問題，第55條創新性地提出了固定價格招標模式（價格不作為評審因素，只進行質量和服務競爭），并優化調整了異常低價的甄別和排除規則。原18號令規定的異常低價甄別和排除僅適用于最低評標價法，而87號令則不再區分評標方法，統一規定了異常低價的甄別和排除規則。對比原18號令的規定：“報價明顯不合理或者低于成本，有可能影響產品質量和不能誠信履約的”，87號令的新規定放寬了異常低價的認定條件（“和”改為“或者”），調整了異常低價的認定標準（實踐中投標人的個別成本很難核定，87號令不再強調低于成本概念，判定標準改為“投標人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標人的報價”），提高了評標委員會認定異常低價的可操作性，加大了對異常低價中標的遏制力度。當然，由于實踐中各類采購項目千差萬別，難以確定一個統一的量化標準，因此，87號令仍然賦予了評標委員會判定異常低價的自由裁量權。還有，針對高價采購與低價中標并存的現象，87號令放開了綜合評分法價格分值的上限范圍，由采購人、采購代理機構根據項目特點和自身需求偏好而靈活確定。

　　三、權責統一，更加注重對權力運行的制約

　　過度分權、權利和責任配置不統一所導致的責任主體不明、權責不對稱、出了問題難以追責等問題，可以說是我國政府采購制度中與“重程序輕結果”并列的另一個關鍵問題。87號令充分意識到了這一點，在突出采購人的采購主體地位、適度“還權”于采購人的同時，也按照權責對等、方便追責的理念，落實了采購人的主體責任。

　　另外，87號令更加注重在制度和機制上對權力運行進行制約，防止權力“任性”。例如，87號令賦予采購人推薦投標供應商和進行資格審查的權利，但采購人推薦的供應商名單及理由要公開，資格審查未通過原因要向相關供應商披露，接受監督。評標委員會擁有評標決策權，但評審專家名單和中標明細要公開，并且要向未中標的投標人披露其評審得分及排序。采購人擁有采購需求確定權，但確定采購需求須要進行市場調查，且采購需求的內容必須符合規定。允許組織重新評審，但對重新評審進行嚴格約束。允許組織重新評審的法定情形由原先69號文所規定的5種減少為4種（資格審查錯誤不再屬于可重新評審的范圍）。因答復供應商質疑而改變中標結果的情形也被清晰界定，原本69號文所規定的答復質疑環節當事人“自查自糾”的模糊空間不復再有。筆者在起草過程中曾多次陳情，建議將資格審查錯誤、客觀分評審錯誤、符合性審查錯誤等客觀性的評審錯誤納入重新評審的范圍，以賦予相關當事人自我糾錯的機會，提高采購效率。但是，由于重新評審是個雙刃劍，運用之妙，存乎一心。運用得好，自然是有利于提高政府采購效率和維護政府采購的公平、公正，運用不好則適得其反，對政府采購的公信力將是嚴重損害。87號令對重新評審和改變中標結果慎之又慎、嚴格限制，也是“兩害相權取其輕”的一個艱難選擇。此外，防止權力“任性”的規定還有采購人不得擅自終止招標，不得逾期確認中標人，不得采取不當手段讓中標人“知難而退”，等等。

　　四、嚴格責任，更加注重政府采購制度的權威性和公信力

　　87號令清晰地呈現了有權必有責、有責必有罰的理念，進一步明確了政府采購當事人的法律義務，補充完善了法律責任。尤其是針對實踐中一些“軟性”違法行為，如采購人不按規定編制采購需求、未在規定時間確定中標人、代理機構違規確定招標文件售價等，細化、補充了當事人應當承擔的法律責任，讓政府采購制度不再是“沒牙的老虎”，解決了以往因處罰依據不足而導致的“違法難究”等問題，有利于進一步增強政府采購制度的嚴肅性和公信力。

　　另外，87號令回應社會關切，在推進政府采購全過程信息公開和信息獲取的公平公正性方面也著力甚多，這將有效破除“暗箱操作”的社會疑慮，進一步提高政府采購制度的公信力。