姜愛華：為完善政采制度開出“良方”

2017年07月25日 10:25 來源：中國政府采購報 

　　■ 姜愛華

　　財政部近日公布修訂后的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部第87號令，以下簡稱87號令），引發了業界熱議。87號令契合國際公共采購改革新趨勢，助力當前“放管服”改革，促進了國內公共采購制度的一致性，能夠有效應對當前政府采購中存在的質次價高、惡性競爭、效率低下等突出問題，可謂“站位高”“立意深”“直面問題”，具有很強的可操作性，凸顯了諸多亮點。

　　一是契合了國際公共采購改革的發展趨勢。2012年以來，新一輪國際公共采購規則的修訂呈現出一些共性特點，如對采購人的賦權與約束并重、采購鏈條從程序向需求和結果延伸、對“異常低價”的判定和取舍等。87號令在這些方面都有所體現。如，第三十一條、第四十四條、第四十八條等增強了采購人的自主權，同時，第六條、第七十八條等又強化了采購人內控機制建設和法律責任的承擔。再如，第六十條規定了評標委員會可以要求投標人對報價明顯偏低、有可能影響產品質量或者不能誠信履約的情況進行說明并提供材料，這與2016年7月1日起生效的世界銀行采購規則的規定非常接近。

　　二是落實了我國當前“放管服”的改革要求。如，87號令第四十七條規定，采購預算金額在1000萬元以上的，評標委員會成員人數應當為7人以上單數，與18號令中規定的“300萬元”相比，更好地體現了“簡政放權”。第二十二條規定，采購人、采購代理機構一般不得要求投標人提供樣品；第二十四條規定，招標文件售價應當按照彌補制作、郵寄成本的原則確定，不得以營利為目的；第二十九條規定終止投標的，應在規定的時間內人退還所收取的招標文件費用、投標保證金及其在銀行產生的孳息；第三十八條規定，采購人或者采購代理機構逾期退還投標保證金的，除應當退還投標保證金本金外，還應當按中國人民銀行同期貸款基準利率上浮20%后的利率支付超期資金占用費。這些規定符合“放管服”改革要求，同時與國務院提出的“減稅降費”政策精神也是一致的。

　　三是促進了國內公共采購制度的統一性。87號令體現了與上位法《政府采購法》及其實施條例的一致性，同時，其在某些條款中，實現了與適用于工程的《招標投標法實施條例》以及《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部第74號令，以下簡稱74號令）的銜接，從而促進了制度的統一性。如，第十二條規定，采購人根據價格測算情況，可以在采購預算額度內合理設定最高限價，但不得設定最低限價，這與工程招投標保持了一致。第十四條規定，邀請招標供應商名單的產生應從符合資格條件的供應商名單中隨機抽取，這與74號令中關于競爭性談判或詢價采購供應商的產生方式是一致的，從而保證了在 “可選擇”供應商的采購方式中，“選擇”規則一致。

　　四是能夠有效應對當前政府采購中的突出問題。87號令在加強需求管理、增進公開透明、強化招標文件的作用、提高效率等方面，為當前飽受質次價高、惡性競爭、效率低下詬病的政府采購制度開出了“良方”。

　　首先，需求管理更加明確、標準化，實現了招投標“源頭”管理。如第十條規定，采購人應當對采購標的進行市場調查，根據調查情況、資產配置標準等科學、合理地確定采購需求，進行價格測算。第十一條則明確了采購需求應當包含的七項內容。這些規定將對政府采購的程序管理實質性地延伸到“需求管理”，從源頭卡住采購“標的”的質量。

　　其次，公開透明力度更大，從而使監督更有效。如第六十九條規定，中標公告中應包括中標公示期限、邀請招標應當將所有被推薦供應商名單和推薦理由隨中標結果同時公告、告知未通過資格審查的投標人其未通過的原因、告知未中標人本人的綜合評審得分與排序。這些規定讓未中標供應商“輸得”明明白白，一定程度上也會減少投訴的發生。第三十五條規定，投標人根據招標文件的規定和采購項目的實際情況，擬在中標后將中標項目的非主體、非關鍵性工作分包的，應當在投標文件中載明分包承擔主體，分包承擔主體應當具備相應資質條件且不得再次分包。這一條款增加了分包行為的透明度，從而有效防范了分包可能給采購人帶來的風險。

　　再次，進一步充實招標文件的內容，突出了招標文件的重要性。87號文在多個條款中用了“應當在招標文件中規定”“應當在招標文件中明確”“應當在招標文件中載明”等字眼，強調招標文件作為招標投標規則“總綱”的重要性。如，對于不允許偏離的實質性要求和條件，應當在招標文件中規定，并以醒目的方式標明（第二十條）；要求投標人提供樣品的，應當在招標文件中明確規定樣品制作的標準和要求、是否需要隨樣品提交相關檢測報告、樣品的評審方法以及評審標準（第二十二條）；組織現場考察或者召開答疑會的，應當在招標文件中載明（第二十六條）；非單一產品采購項目，采購人應當根據采購項目技術構成、產品價格比重等合理確定核心產品，并在招標文件中載明（第三十一條）；評審因素應當在招標文件中規定（第五十五條）。招標文件是招投標活動的總領性文件，有關采購需求、評審標準、合同條款、特殊要求等內容都應當納入其中，因此，87號令在對招標文件高度重視的同時，也對編好招標文件提出了更高的要求。

　　最后，在規范操作程序的同時進一步提升采購效率，推動政府采購管理從程序導向轉向結果導向。如，第十八條規定，招標文件提供期限屆滿后，獲取招標文件或者資格預審文件的潛在投標人不足3家的，可以順延提供期限，并予公告。第四十二條規定，投標人未參加開標的，視同認可開標結果。第四十九條規定，評標中因評標委員會成員缺席、回避或者健康等特殊原因導致評標委員會組成不符合本辦法規定的，采購人或者采購代理機構應當依法補足后繼續評標。第五十九條規定，投標文件報價出現前后不一致的，可按一定的規則進行修正。這些條款一定程度上提高了招投標成功的概率，避免無謂的效率損失，體現了從程序管理向結果管理的轉變。

　　（作者單位：中央財經大學財政稅務學院）